En una sesión extraordinaria convocada el último domingo, el Pleno del Congreso -mediante reconsideración- votó nuevamente por el dictamen que reunía varios proyectos de ley para eliminar la inmunidad parlamentaria. Dicha propuesta de reforma de la Constitución ganó por mayoría, con 110 votos, y requerirá de un segundo procedimiento para hacerse definitiva. Sin embargo, el texto aprobado es diferente del original porque suprime también la inmunidad para el presidente de la República, los miembros del Tribunal Constitucional y el defensor del Pueblo, además del antejuicio para los ministros de Estado.
La inclusión de estos otros funcionarios fue sorpresiva. Cabe recordar que en una versión anterior, dictaminada después de varios días de debate por la Comisión de Constitución, el proyecto solo se refería a la inmunidad de los congresistas. Es decir, en las últimas horas del domingo, el grupo de trabajo adicionó otras cuatro modificaciones constitucionales que no habían sido discutidas ampliamente.
En declaraciones de este lunes, el mandatario Martín Vizcarra criticó la decisión del Pleno y sostuvo que el Parlamento -de manera intencional- ha ignorado el debido proceso para que, eventualmente, este se invalide. RPP Noticias consultó con tres especialistas respecto de los visos de inconstitucionalidad que tendría esta pre-reforma. También buscamos un análisis sobre los posibles escenarios frente a su segunda aprobación.
¿Procedimiento inconstitucional?
De acuerdo con el artículo 105 de la Constitución Política del Perú, los proyectos de ley que pasen a discusión del Pleno del Congreso deben haberse aprobado previamente en una “comisión dictaminadora”. En el caso de este proyecto de reforma constitucional, el primer filtro parlamentario fue, como ya lo especificamos, la Comisión de Constitución. Y, si bien esta emitió el texto sustitutorio que finalmente ha votado el Pleno, el procedimiento no habría sido el adecuado.
Óscar Urviola Hani, ex presidente del Tribunal Constitucional, señala que la votación deviene en irregular por basarse en un mecanismo que, de forma, fue inconstitucional. “Aparentemente, aquí no habría un dictamen de comisión. En un cuarto intermedio [periodo de pausa de la sesión] se varió un proyecto que se había analizado en la Comisión de Constitución. Ha tenido alta votación, sí, pero no siguió con el procedimiento del debate sustentado. Considero que la motivación ha sido más política que jurídica, pero una respuesta política no debería justificar que se transgreda la Constitución”, dijo.
El abogado constitucionalista Omar Cairo Roldán, coincide con esta interpretación. Indica que el dictamen aprobado antes del último texto sustitutorio solo se refería a la modificación del artículo 93 sobre inmunidad parlamentaria. “Las demás modificaciones -de los artículos 99, 117, 161 y 201- no están en el dictamen. Si el procedimiento para la reforma de esos cuatro artículos no se ha producido, la única reforma válida sería la del 93”.
Cairo recordó, además, que el Tribunal Constitucional ya ha ratificado en su propia jurisprudencia la importancia de que las reformas constitucionales tengan un dictamen como respaldo antes de subir al Pleno. Es el caso de la sentencia recaída en el Expediente 0006-2018-PI/TC. En su fundamento 25, esta resolución reconoce que, si bien existen casos en los que se puede exonerar el dictamen de una comisión, los proyectos de modificación constitucional sí necesitan de “un importante nivel de deliberación”.
La abogada constitucionalista Gabriela Oporto Patroni explica que el trámite es innegociable debido a lo que implica una reforma. “No se trata de un requisito única y meramente formal el pasar por comisiones o ser debatido ampliamente, sino que es un requisito para la validez de la norma. En democracia, el proceso deliberativo es determinante. No se trata de solo tener los votos y aprobar. En este caso particular, ha pasado así”, dijo la especialista para este artículo.
¿Se podría revertir?
Como lo mencionamos en el primer bloque, por tratarse de una reforma constitucional, el texto debe pasar por doble votación. El artículo 206 de la Constitución fija que, para hacerse definitivas, las iniciativas de este tipo deben aprobarse en uno de estos escenarios:
1. Votación favorable de la mayoría absoluta del número legal de congresistas (66 de los 130 legisladores) y ratificación por referéndum (votación ciudadana).
2. Votación favorable -en dos legislaturas ordinarias sucesivas- por un total superior a los dos tercios del número legal de congresistas (es decir, 87 legisladores). En tal caso, puede omitirse el referéndum.
En el contexto que analizamos, se cumple el segundo supuesto, pues la pre-reforma alcanzó los 110 votos en una primera legislatura o periodo de sesiones del Congreso. Precisamente, este lunes empezó la que vendría a ser la segunda legislatura. De ser aprobada nuevamente por mayoría, la norma se haría oficial y, como lo indica el mismo artículo de la Carta Magna, el Ejecutivo no podría observarla o rechazar su publicación.
Pero, como toda norma que emite el Congreso, esta puede revisarse en el Tribunal Constitucional mediante una demanda de inconstitucionalidad. El artículo 203 de la Constitución faculta tanto al presidente de la República como al defensor del Pueblo, al fiscal de la Nación, a cinco mil ciudadanos, e incluso al 25% del número legal de congresistas, entre otros, a solicitar estos procesos ante el TC.
“En este caso, si se buscara revertir la eventual modificación, correspondería que, una vez publicada la norma, el presidente o cualquiera de los mencionados en el artículo 203, demande este pronunciamiento por parte del tribunal. Así, se podría declarar la inconstitucionalidad parcial de la reforma. Y digo ‘parcial’ porque solo subsistiría la modificación del artículo 93 sobre inmunidad parlamentaria. Las otras, por procedimiento inadecuado, podrían declararse nulas”, indicó el constitucionalista Omar Cairo para este texto.
El ex presidente del TC, Óscar Urviola, precisa también que la única vía es la de la demanda de inconstitucionalidad. “El TC es el guardián del orden constitucional y, como tal, es competente para revisar en procesos de inconstitucionalidad todas las leyes que atenten contra los principios básicos de la Constitución. Hay quienes opinan que ‘como se trata de reformas que se incorporan a la actual Constitución, la competencia del TC ya no es requerida’. Pero eso es absolutamente falso porque podría haber modificaciones abiertamente inconstitucionales y rebatibles”.
Por su parte, la constitucionalista Gabriela Oporto destaca que, si bien una eventual acción de inconstitucionalidad sería tranquilamente atendible por el TC, su naturaleza de proceso judicial no garantiza celeridad. Por el contrario, la resolución podría tomar buen tiempo. Y, mientras tanto, las reformas hechas por el Congreso estarían vigentes.
“Primero, tomemos en cuenta que la aprobación de la reforma aún no ha ocurrido porque falta la segunda votación. Segundo, veamos la alternativa del Tribunal Constitucional como una que responde a una lógica de proceso judicial. Es decir, para que se defina un pronunciamiento, puede pasar un buen tiempo porque será necesario que esa demanda se elabore, se tramite, sea contestada por el Congreso, haya audiencia, etcétera”, dijo.
Para Oporto, también se debe tomar en cuenta la situación actual del Tribunal Constitucional, con seis de sus siete miembros con mandato vencido y reemplazo pendiente. “Recordemos que todos, menos un magistrado tienen mandato vencido y ahora nos encontramos con un Congreso que buscará que su reforma sea validada. Es un escenario que no podemos descuidar en este análisis y sobre el que un eventual proceso de demanda puede correr riesgo”, apuntó.
¿Aún puede haber referéndum?
Antes de la reciente reconsideración y aprobación del Pleno, el texto que solo incluía la eliminación de la inmunidad parlamentaria había alcanzado 82 votos. El mismo domingo, el presidente de la República anunció en Mensaje a la Nación que la propuesta de reforma pasaría, entonces, por un referéndum.
Este lunes, Vizcarra insistió en la vía del referéndum, tras advertir que la norma quedaría invalidada por sus propios vicios procedimentales. «Costaría solamente la hojita donde [el ciudadano] diga si está o no de acuerdo.(…) Esta [eliminación de la] inmunidad que han aprobado, por todos los vicios, por no haber sido analizada, por haber festinado los trámites, seguramente va a caer solita y va a continuar la inmunidad. Por favor, no nos tomen el pelo. Los peruanos merecemos respeto», declaró.
Al ser consultado sobre la vía del referéndum, el ex magistrado Óscar Urviola precisó que este no podría darse en paralelo al proceso de reforma constitucional que ha iniciado el Parlamento. “Debemos tomar en cuenta que el supuesto del referéndum ya ha desaparecido porque la votación primigenia que pudo haber dado lugar a un referéndum ya se reconsideró. Esa votación ya no existe”.
El constitucionalista Omar Cairo señala, por su parte, que el someter esa misma norma a referéndum sería contraproducente para efectos de una eventual demanda de inconstitucionalidad. “El problema es que, si el presidente somete a referéndum o pide referéndum respecto de la norma tal como está, estaría renunciando al argumento de que es parcialmente inconstitucional. En el momento en que someta a referéndum que se incorpore o no esta norma a la Constitución, estaría implícitamente admitiendo su validez. Ya no podría utilizar el argumento en un proceso de demanda”.
LAS CLAVES SOBRE LA INMUNIDAD Y SU PRE-REFORMA
-En el vigente artículo 93 de la Constitución, se establece que los congresistas no pueden ser procesados ni presos sin una autorización previa de su propio fuero o de su Comisión Permanente. Esta protección los alcanza hasta un mes después de haber dejado el Parlamento. El único escenario en el que la inmunidad no es aplicable es cuando existe delito flagrante, pero -aún así- la decisión que en 24 horas debe autorizar o no su procesamiento judicial o detención pasa por el mismo Congreso.
-Con la modificación a este artículo, que el Pleno ha aprobado, se suprimiría la inmunidad en el caso de delitos comunes para que las decisiones de arresto o enjuiciamiento de congresistas sean tomadas por la Corte Suprema.
–Otro tipo de funcionario que tiene inmunidad es el presidente de la República, de acuerdo con el vigente artículo 117 de la Constitución. Este fija que solo se le puede acusar en pleno periodo de funciones -vía antejuicio político en el Congreso- por el delito de traición a la Patria, el impedimento de elecciones, y la disolución arbitraria o el entorpecimiento deliberado de las funciones del Congreso o de los organismos electorales.
-Con la pre-reforma constitucional, el Congreso busca retirarle la inmunidad al presidente en el caso de delitos contra la Administración Pública cometidos durante o antes de su mandato.
–Otros funcionarios que actualmente gozan de inmunidad son el defensor del Pueblo (art. 161 de la Constitución), los magistrados del Tribunal Constitucional (art. 201), los jueces y fiscales supremos, y el contralor de la República. Sobre todos ellos, se aplica el antejuicio. Con los cambios que propone el Parlamento, se eliminaría la inmunidad para el defensor del Pueblo y los miembros del TC. Además, se especificaría en la Constitución que los ministros no pasan por antejuicio ni tienen ningún tipo de inmunidad ante un eventual proceso penal.